Analyse van prof. mr. dr. Brigit Toebes

“China has been working very hard to contain the coronavirus. The United States greatly appreciates their efforts and transparency. It will all work out well. In particular, on behalf of the American people, I want to thank President XI!” - Donald Trump, 24 januari 2020.

"Today I am instructing my administration to halt funding of the World Health Organization while a review is conducted to assess the World Health Organization's role in severely mismanaging and covering up the spread of the coronavirus" – Donald Trump, 14 april 2020

Landen werken al anderhalve eeuw samen als het gaat om de bestrijding van infectieziekten. Sinds de 19e eeuw bestaan hiertoe internationale ‘sanitaire’ regelingen. De uitbraak van het coronavirus (COVID-19) wordt gereguleerd door de recente Internationale Gezondheidsregeling, die sinds 2007 bindend is voor alle landen ter wereld.5 Deze Regeling is aangenomen in het kader van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO i), het gespecialiseerde orgaan van de Verenigde Naties dat toeziet op de bescherming van de mondiale gezondheid. De WHO bestaat sinds 1948 en heeft sindsdien een belangrijke rol gespeeld in onder meer de infectieziekten-bestrijding, het terugdringen van chronische ziekten, toegang tot geneesmiddelen, en het versterken van nationale zorgstelsels.4

De Verenigde Staten is met ruim 236 miljoen dollar per jaar de grootse donor van de WHO.1 Op 14 april kondigde President Trump aan voor 60-90 dagen de betaling stop te zetten, met als doel de wijze waarop de organisatie het coronacrisis aanpakt te onderzoeken. Alhoewel onduidelijk is in hoeverre deze stap geïmplementeerd kan worden zonder goedkeuring door het Amerikaanse Congres, is dit een schokkende aankondiging die de gemoederen behoorlijk bezighoudt.1 Deze stap roept echter ook kritische vragen op als: wat is de rol van de WHO in deze en andere mondiale gezondheidscrises? Krijgen we waar voor ons geld? En specifieker: hoe functioneert de Internationale Gezondheidsregeling, en welke armslag biedt die Regeling de WHO?

Ten eerste dienen landen op basis van de Regeling te zorgen voor een aantal ‘kerncapaciteiten’ in hun zorgstelsels om dreigingen van de volksgezondheid te kunnen detecteren en adresseren. Dit functioneert in veel gevallen niet optimaal, maar vormt wel een belangrijk startpunt bij een uitbraak.2 Voorts dienen landen op basis van de Regeling de WHO op de hoogte te stellen indien er sprake is van ’volksgezondheidsdreigingen van internationaal belang’.5 Dit is sinds de nieuwe Regeling een breed begrip: alle bedreigingen van de volksgezondheidsdreigingen vallen eronder, dus bijvoorbeeld ook een lek van chemische stoffen. Sinds de nieuwe Regeling heeft een volksgezondheidsdreiging van internationaal belang zich een zestal keer voorgedaan: influenza in Mexico (2009), ebola in West-Afrika (2014); polio in Pakistan, Afghanistan en Nigeria (2014); zika in Zuid-Amerika (2016); ebola in Congo (2018) en nu dus COVID-19 in China.

De melding aan de WHO dient binnen 24 uur plaats te vinden.5 Eind december vorig jaar informeerde China de WHO over de uitbraak van COVID-19. Inmiddels is wel genoegzaam bekend dat China een paar weken gewacht heeft alvorens het de WHO informeerde. Ook de WHO liet er wat tijd over heen gaan alvorens op 30 januari formeel te verklaren dat er sprake was van een volksgezondheidsdreiging van internationaal belang. Toch is deze reactie vergeleken met de stroperige reactie op de uitbraak van ebola in West-Afrika een verbetering: binnen een maand was de uitbraak wereldnieuws en werd actie genomen.4 De WHO deed conform de Regeling een set tijdelijke aanbevelingen aan China om de crisis ter hand te nemen, waarna het overleg met China aanving.6

Op basis van de Regeling staan de WHO geen sanctiemiddelen ter beschikking. Dit kan gezien worden als een tekortkoming van de Regeling. De afwezigheid van naming en shaming-mechanismen roept tegelijkertijd lastige vragen op over internationale samenwerking op het terrein van de volksgezondheid, waarin vertrouwen zo’n belangrijke basis is. Het sanctioneren van China aan het begin van de uitbraak was waarschijnlijk vernietigend geweest voor de bereidheid van China om met de WHO samen te werken.

Het werkt allemaal niet perfect, die Internationale Gezondheidsregeling. Maar het is wel het beste wat we hebben. Deze crisis laat ons op verschillende wijzen zien dat internationale samenwerking en het delen van expertise door de WHO wezenlijk zijn voor het bestrijden van een pandemie. Deze crisis is zo sterk als haar zwakste schakel: als de ziekte in lage- en middeninkomenslanden straks niet onder controle komt, zal dat haar weerslag hebben op de hele wereld. We kunnen dan steeds nieuwe uitbraakgolven van de ziekte verwachten. Het is daarom van cruciaal belang dat deze landen gesteund worden in het bestrijden van de uitbraak, maar ook om hun zorgstelsel op orde te krijgen; allemaal zaken waar de WHO decennialange expertise in heeft.

De Internationale Gezondheidsregeling kent zo haar mankementen. Maar wat zich hier vooral wreekt, is dat de WHO te weinig financiële armslag heeft om haar expertise te delen en haar taken uit te oefenen. Wat hierbij ook speelt, is dat 80-82% van deze financiering van private donoren komt. De WHO krijgt van haar Lidstaten niet de waardering en de financiële ondersteuning die zij verdient. De WHO zou juist meer financiële middelen moeten krijgen om haar expertise te delen en om een leidersrol op zich te nemen.3Juist daarom is het stopzetten van de financiering door de VS, als belangrijkste donor en speler op het internationale terrein, zo teleurstellend en wrang.

Prof. mr. Brigit Toebes is als hoogleraar Gezondheidsrecht in Internationaal Perspectief verbonden aan de Rechtenfaculteit van de Rijksuniversiteit Groningen.

1. Frederick M. Abbott, ‘Confronting COVID-19 in a World Without WHO – seriously?’, Health Policy Watch,14 April 2020.
2. Gian Luca Burci, ‘The outbreak of Covid-19 coronavirus: Are the International Health Regulations Fit for Purpose?’, EJIL Talk, 27 februari 2020.
3. Selam Gebrekidam, ‘The World Has a Plan to Fight Coronavirus. Most Countries Are Not Using It.’ NY Times, 12 maart 2020.
4. Brigit Toebes, ‘COVID-19 is een zaak van internationaal recht en mensenrechten’, Global Health Law Groningen Blog, 22 maart 2020.
5. WHO, Internationale Gezondheidsregeling, 2005.
6. WHO, Statement on the Meeting of the International Health Regulations (2005) Emergency Committee regarding the Outbreak of novel coronavirus (2019-nCoV), 23 januari 2020.
7. WHO, Brief on United States of American funding to WHO, 17 april 2020 (ongepubliceerd).