‘Wereldwijd minimum belastingtarief niet zo eerlijk als het lijkt.’ De Complexiteit van Internationale Belastingen| Interview met mr. Raymond Adema

Interview: Marco in 't Veldt

Mr. Raymond Adema is Hoofduniversitair Docent (Internationaal) Belastingrecht en één van de academic leads van het Human Mobility & Migration Lab van de Rudolf Agricola School. Overeenkomst tussen beide: het gaat over internationale mobiliteit, want in onze huidige tijd van globalisering gaan mensen, data en geld steeds sneller de wereld over. 

Adema: Mensen denken bij belastingen tegenwoordig snel aan belastingontduiking. Maar ik ben geïnteresseerd in het bredere plaatje. Belastingen zijn nodig voor het goed functioneren van een land. Hoe hef je ze zo rechtvaardig mogelijk? Daar werken veel landen en mensen hard aan met de beste bedoelingen, ik ook, maar we hebben wel te maken met een wereld die snel veel ingewikkelder wordt, en waarin dat woord ‘rechtvaardig’ ook steeds ingewikkelder wordt. Daardoor kunnen er soms onduidelijke situaties ontstaan, die van tijd tot tijd de krant halen.

Een voorbeeld: de provincie Zeeland liet baggerwerk uitvoeren in het Zwin, tussen Nederland en België Er werd een Belgisch bedrijf ingeschakeld om aan de Nederlandse kant te baggeren. De provincie Zeeland dacht dat ze daarom 21 procent btw aan de Belgische belastingdienst moest betalen, maar dat bleek verkeerd. De Nederlandse belastingdienst vond dat de btw in Nederland betaald moest worden, en kwam met een aanslag van 650.188 euro en 130.000 euro aan boete en rente. ‘Vreemd’ vond de verantwoordelijke wethouder: ‘want de belastingdienst kijkt met ons mee. Dan had ze dat eigenlijk aan de voorkant al aan ons moeten vertellen. We betalen nu dubbel en dat is ook niet helemaal de bedoeling.’

Adema: Interessant! Ik ben ervan overtuigd dat in deze casus iedereen met de beste intenties heeft gehandeld, en toch gaat het fout. Door het internationale aspect. Internationale mobiliteit is een steeds relevanter onderwerp geworden in een geglobaliseerde wereld. Kapitaal, werkgevers en werknemers verplaatsen zich steeds sneller over de aardbol. Mijn interesse in internationaal belastingrecht werd gewekt door de complexe fiscale vraagstukken waarmee internationale werknemers te maken krijgen, en hoe belastingverdragen van invloed zijn op hun fiscale positie. Je krijgt botsingen van verschillende belastingsystemen. Er wordt van alles uit onderhandeld en vastgelegd in internationale verdragen, maar toch: mensen betalen soms bijvoorbeeld dubbel of juist geen belasting.

Kan de EU hier een rol in spelen om problemen te voorkomen?

Dat blijft moeilijk. Door de EU zijn werknemers extra mobiel, denk aan de mensen uit Oost-Europa die voor werk naar Nederland komen. Als mensen zich verplaatsen, waar hef je dan belasting? Maar denk ook aan het online werken. Daardoor maakt het niet meer uit waar je werkt. Of toch? Voor de belastingen wel. We zitten samen in de EU maar landen willen toch graag de belastingheffing niet uit handen geven. Het gaat om botsende belangen, ieder land wil zoveel mogelijk belastingopbrengsten, want daarmee kan je dingen doen voor de mensen.

Kan je niet op Europees niveau belasting heffen? Dan ben je van dat lastige internationale aspect af zolang het binnen Europa is.

Nee, in de jaren zestig zijn daarvoor wel ideeën geweest, maar die zijn nooit uitgevoerd, en ik zie dat voorlopig niet gebeuren. Sinds 2010 wordt er echter wel samengewerkt om informatie te delen en belastingontwijking tegen te gaan. Maar de onderliggende belastingwetgeving blijven per land erg verschillen. Iets kan in het ene land als ‘vaste inrichting’ gelden, maar in een ander land niet, of binnen andere voorwaarden. Die dingen hebben een geschiedenis, dat kan je niet zomaar veranderen.

Je kan bijvoorbeeld prima vanuit België online in Nederland werken. Maar waar betaal je belastingen, waar betaal je sociale premies? Het kan bijvoorbeeld zijn dat de werkgever belasting betaalt in Nederland, maar dat de sociale premies moeten worden betaald in België.

Buiten de EU wordt het nog ingewikkelder. Digital nomads trekken de wereld rond, werken bijvoorbeeld een tijdje in Thailand en daarna in Mexico. Maar waar betalen ze belasting? Betalen ze wel belasting?

En neem de zeer rijken. Die hebben bijvoorbeeld meerdere huizen waar ze een deel van het jaar wonen. Een tijdje in Londen, dan New York en in de winter naar de Seychellen? Waar woon je dan? Dat zijn dingen waar bijvoorbeeld belastingdiensten enorm mee worstelen. Daar kan je als wetenschapper in meedenken en proberen oplossingen voor te vinden.

Wat is dan je taak als wetenschapper? 

Het in kaart brengen van problemen, en adviseren hoe je dingen kunt oplossen, overzichtelijker, logischer en eenvoudiger kunt maken. Je wilt een eerlijk belastingsysteem hebben, maar niet werkgevers en -nemers opzadelen met een enorme administratieve last. Dingen moeten ook transparant zijn en je moet er verantwoording over kunnen afleggen aan de belastingbetaler.

Als wetenschapper sta ik op een afstand en kan ik aanbevelingen doen over zaken waar iedereen – het ministerie, stakeholders, belastingdienst, branches – mee worstelt. Daarin werk je regelmatig samen met collega’s elders uit het land.

Werk je interdisciplinair?

Ja zeker! Uiteraard binnen het HuMM lab, maar ook daarbuiten. Bij de evaluatie van onderdelen van de belastingwetgeving heb ik de afgelopen periode verschillende keren samengewerkt met economen. Hierbij wordt bijvoorbeeld ook gekeken naar gedragsaspecten. De toeslagenaffaire laat bijvoorbeeld daarvan het nut zien. Als er bij het ontwerp van die wetgeving meer aandacht was voor geweest voor deze aspecten dan had de wetgever misschien andere keuzes gemaakt.

Kan je spreken van vooruitgang in de belastingwetenschap?

Dat hangt van je definitie van vooruitgang af. Belastingheffing wordt in ieder geval steeds complexer. Niet alleen door de hedendaagse mobiliteit van belastingplichtigen, maar ook door de digitalisering van de economie. Ik begeleid op dit moment bijvoorbeeld een student die zich voor zijn masterscriptie bezighoudt met Decentralised Autonomous Organisations, een soort digitale entiteit die wordt bestuurd door een reeks regels die zijn gecodeerd op een blockchain. Niemand in zo’n organisatie is de baas of eigenaar. Over beslissingen wordt door de deelnemers gestemd. Leuk bedacht, maar als belastingheffer word je daar natuurlijk een beetje gek van, want wie betaalt belasting en waarover? Die student doet in ieder geval heel leuk en inspirerend onderzoek!

Dus vooruitgang in de wetenschap?

De wetgeving groeit als antwoord op situaties uit de praktijk. Wetten worden met de beste bedoelingen opgezet. Als er zakengaan knellen, probeer je dat te repareren. Maar je kunt niet vanaf nul een simpel helder systeem opzetten. Daarmee kom je bij de essentie van mijn vak: kijken naar de kern. Wat is het doel van een belastingregeling. Hoe zitten de regelingen in elkaar? En wat is de wisselwerking met andere belastingwetgeving of rechtsgebieden in Nederland of het buitenland? 

En belastingontwijking?

Door de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) en de EU wordt nu gewerkt aan een herziening van het internationale belastingsysteem en de introductie van een minimumtarief van 15% vennootschapsbelasting voor multinationals. Daarmee kun je belastingontwijking aanpakken. Dat lijkt eerlijk, maar is het dat ook?

Je denkt eerst: dat kan geen kwaad. Er zit echter een addertje onder het gras. Het minimumtarief is ook van toepassing als er geen sprake is van belastingontwijking. Hierdoor kan het land waar de multinational is gevestigd gaan heffen als dat bedrijf in een bepaald niet-deelnemend land effectief minder dan 15% belasting wordt betaald. Dat gaat mij te ver. Voor arme(re) niet-deelnemende landen zijn lage belastingen een manier om investeerders te trekken, de economie te versterken en banen te creëren. Het is een middel om zich (verder) te ontwikkelen. Zo’n land zegt bijvoorbeeld: ‘we heffen tijdelijk minder belasting om bedrijven en werkgelegenheid aan te trekken.’ Maar nu gaan we internationaal – op initiatief van m.n. de ontwikkelde landen – ‘als ze daar minder dan 15% belasting heffen, bijheffen.’ Dat betekent dat het extra geld niet in het niet-deelnemende arme land terechtkomt, maar in het rijke land. Voor deze situaties heb ik er mijn bedenkingen bij want je grijpt in een andere soevereine staat die er bewust voor heeft gekozen om niet mee te doen aan het initiatief van OESO en de EU.