Auteur: dr. Wybrand van der Meulen
Wybrand van der Meulen promoveerde op 1 juni 2023 op een onderzoek naar de regulering van de meldingsplicht in het openbare orde- en omgevingsrecht. Zijn onderzoek leverde niet alleen aanbevelingen op voor de broodnodige harmonisering van wetgeving met de meldingsplicht; het bracht hem ook op het idee voor een nieuw model voor wetgevingsevaluaties.

Wie wil demonstreren op het Malieveld, de A12 of waar dan ook, moet dit vooraf melden bij de burgemeester. Deze ‘meldingsplicht’ stelt de burgemeester (en de nooddiensten) in staat om vooraf noodzakelijke maatregelen te nemen in het belang van de openbare orde, verkeersveiligheid en volksgezondheid. In een uiterst geval kan de demonstratie zelfs verboden worden. Om te demonstreren is echter geen toestemming van de burgemeester vereist. Dit onderscheidt de meldingsplicht van de vergunningplicht, waarbij een activiteit pas is toegestaan nadat het bevoegd gezag daartoe een beschikking heeft genomen. Het principiële verschil is dus dat bij een vergunningplicht toestemming van het bevoegd gezag moet worden afgewacht, terwijl dat bij de meldingsplicht niet zo is. Daarom wordt de meldingsplicht al zestig jaar door wet- en regelgevers ingezet om de regeldruk laag te houden. De besluitvormingsregels uit de Awb en met name de potentiële bezwaar- en beroepsprocedure worden namelijk veelal als tijdrovend gezien.

Bij de afwezigheid van deze rechtstatelijke waarborgen roept de meldingsplicht echter ook allerlei juridische vragen op. De bestuurlijke reactie op een melding is namelijk vooral negatief gedefinieerd: het is géén besluit in de zin van art. 1:3 Awb. Wat het dan wel is, moest steeds van geval van geval worden beoordeeld. Vaak bleek de bestuurlijke reactie op een melding bij de rechter een feitelijke handeling, soms een bestuurlijk rechtsoordeel, en soms opeens toch wel een (appellabel) besluit. Dé meldingsplicht bestaat namelijk niet. Zowel op centraal als decentraal niveau is er wet- en regelgeving opgesteld waarin de meldingsplicht zeer verschillend wordt geformuleerd. Door het ontbreken van een goed doordacht juridisch kader is een enorme wildgroei aan meldingsplichten ontstaan. Met zo’n diversiteit werkt natuurlijk niet elke variant van de meldingsplicht even goed. Wet- en regelgeving blijkt geregeld gebrekkig, omdat er niet wordt geregeld wat het eigenlijke beleidsdoel is.

In mijn promotieonderzoek heb ik op grond van de Awb en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een juridisch kader ontwikkeld. Aan de hand van juridisch-dogmatische en kwalitatief-empirische onderzoeksmethoden achterhaalde ik waarom meldingsplichten worden ingevoerd, hoe ze worden geformuleerd in wet- en regelgeving en hoe ze worden uitgevoerd door behandelende ambtenaren. Door deze drie perspectieven in kaart te brengen, kon ik aanbevelingen doen voor een formulering van de meldingsplicht die aansluit bij de meest voorkomende beleidsdoelen en een behoorlijke en rechtmatige afhandeling van meldingen waarborgt. Het bleek goed mogelijk om meldingsplichten voortaan op één uniforme wijze te formuleren. Als wet- en regelgevers hetzelfde willen, kunnen ze het immers maar beter op dezelfde manier opschrijven. Dit bevordert de toegankelijkheid en begrijpelijkheid van de wet, en zo de rechtszekerheid.

Daarnaast laat mijn onderzoek zien dat beleid, wetgeving en uitvoering in een driehoeksverhouding tot elkaar staan. Nieuw beleid leidt tot nieuwe wetgeving en gezamenlijk leiden zij tot een bepaalde uitvoering. Die uitvoering wordt bepaald door zowel de grondslagen en grenzen van de wet als het beleidsverhaal dat achter die wet zit. Idealiter stroken beleid, wetgeving en uitvoering met elkaar. Schematisch ziet dat er zo uit:

In mijn onderzoek kwam ik daarentegen ook (te)veel voorbeelden tegen waarbij de wettelijke regeling onbedoeld niet strookte met het oorspronkelijke beleidsdoel. Vaak werd eerst een vergunningplicht vervangen door een meldingsplicht om de regeldruk te verminderen. Tegelijkertijd regelde de wet- of regelgever echter ook dat een meldingsplichtige activiteit pas mag worden uitgevoerd nadat de melding was ‘geaccepteerd’ door het bevoegd gezag. Aangezien het mogen uitvoeren van de activiteit daarmee afhankelijk wordt van de acceptatie, is die acceptatie (of de weigering ervan) een besluit in de zin van art. 1:3 Awb. De meldingsplicht is dan eigenlijk een verkapte vergunningplicht! Beleid en wetgeving staan in dat geval niet meer met elkaar in verbinding. Het komt dan voor dat (1) of de beleidstheorie wordt gevolgd en ambtenaren geen besluiten meer nemen (er vindt bijvoorbeeld geen belangen meer plaats en rechtsmiddelenclausules worden uit de brieven geschrapt). Of (2) ambtenaren volgen de wet en het beleidsdoel van regeldrukvermindering wordt niet gerealiseerd. In beide gevallen blijft van de driehoek niet veel meer over:

Er zijn meer variaties van de (incomplete) driehoek te bedenken, maar daarvoor schiet deze blog helaas tekort. Niettemin laat de driehoek het belang zien om bij juridisch onderzoek, en specifiek de evaluatie van wetgeving, zowel de beleidstheorie als de wettekst en de uitvoeringswijze te onderzoeken. Want pas als deze drie overeenstemmen, wordt beleid en wetgeving op een rechtmatige en doeltreffende wijze uitgevoerd.