Auteur: prof. mr. Hanna Tolsma
Het zijn spannende tijden in het omgevingsrecht. Op 1 januari 2024 treedt de Omgevingswet in werking. Het wetgevingstraject heeft meer dan tien jaar geduurd. Dat de wet nu in werking gaat treden, is niet onomstreden. Het is een ingrijpende herziening van het huidige stelsel van het omgevingsrecht. Zesentwintig wetten op het gebied van water, natuur, milieu en ruimtelijke ordening zijn bij elkaar gebracht in één wet, vier algemene maatregelen van bestuur en een ministeriële regeling. 

In mijn oratie ter gelegenheid van mijn benoeming als hoogleraar Besluitvorming en rechtsbescherming in het omgevingsrecht (een Aletta Jacobs-leerstoel) stond deze wet centraal. 

We zien dat besluiten die nodig zijn voor het realiseren van zon- en windparken, woningbouw en wegen vaak op tegenstand stuiten vanwege de impact op de leefomgeving en tegengestelde belangen van omwonenden, bedrijven en milieuorganisaties. Procedures van besluitvorming en rechtsbescherming zijn belangrijk om die conflicten in goede banen te leiden. 

De Omgevingswet zorgt voor een aantal wijzigingen op dit gebied. Nieuw is dat de Omgevingswet participatie van de omgeving in een vroegtijdig stadium stimuleert, bijvoorbeeld via het aanvraagvereiste participatie bij de omgevingsvergunning. Ook het versnellen van procedures is een doel. Zo worden vergunningen veelal voorbereid met de reguliere procedure, die een beslistermijn van (in beginsel) 8 weken voorschrijft. En hier en daar zijn termijnen voor het indienen van een rechtsmiddel (voorlopige voorziening) verkort. Het idee is dat er zodoende meer evenwicht wordt bereikt tussen het belang van het indienen van een rechtsmiddel en het belang om een ontwikkeling snel te kunnen uitvoeren. Bezien moet worden of de wijzigingen ook daadwerkelijk het door de wetgever gewenste effect hebben. En het recht is voortdurend in beweging. Al bij de invoering van de nieuwe Omgevingswet speelt de vraag of de inrichting van besluitvorming en rechtsbescherming beter kan.

In mijn oratie heb ik aan de hand van voorbeelden laten zien dat actuele ontwikkelingen in (internationale) rechtspraak en de praktijk dwingen tot doordenking van het evenwicht tussen toegang en snelheid bij besluitvorming en rechtsbeschermingsprocedures in het omgevingsrecht. Het gaat om essentiële vragen die binnen het nieuwe stelsel van de Omgevingswet nog opgelost moeten worden. Is de verdeling van lusten en lasten bij besluitvorming wel goed en rechtvaardig geregeld? Wie zou toegang moeten hebben tot procedures van besluitvorming en rechtsbescherming? Kunnen de procedures ook sneller? 

Een concreet voorbeeld biedt het wetvoorstel Wet versterking regie volkshuisvesting, dat in juli door de ministerraad voor advies naar de Raad van State is verzonden. Aanleiding is de woningcrisis. De woningbouw blijft achter bij de huidige bouwopgave. Een van de onderdelen in het wetsvoorstel is een grondslag in de Omgevingswet die de regering de bevoegdheid biedt om tijdelijk besluiten voor categorieën projecten aan te wijzen, waarvan versnelde behandeling gewenst is vanwege zwaarwegende maatschappelijke belangen. Versnelde behandeling betekent onder meer dat voor die aangewezen besluiten van deze categorie projecten beroep openstaat in één rechterlijke instantie.

Deze voorgestelde wijziging van de Omgevingswet biedt de regering flexibiliteit om – zonder wetswijziging – de rechtsbescherming te beperken, en projecten met zwaarwegende belangen prioriteit te geven. Vanuit het perspectief van versnelling is dat positief. Tegelijkertijd zijn er vanuit de invalshoek van rechtsbescherming fundamentele nadelen. In een onderzoek naar 21 ideeën om de procedure van bezwaar en beroep in het omgevingsrecht te versnellen beschreven we dat het idee afwijkt van de hoofdstructuur van de Algemene wet bestuursrecht. Dat wordt afgeweken van het uitgangspunt van rechtspraak in twee instanties, zal effect hebben op de zorgvuldigheid en kwaliteit van rechtspraak. Een uitzondering op deze hoofdregel vraagt dan ook om een stevige onderbouwing. Temeer nu de voorgestelde wijziging de regering ook de bevoegdheid biedt om categorieën projecten te selecteren waar versnelling politiek wenselijk wordt geacht. Naast woningbouwprojecten kan het bijvoorbeeld ook gaan om projecten in het kader van de energietransitie of klimaatadaptatie.  

Kortom, het is de vraag of de politieke wens om projecten te versnellen, een voldoende rechtvaardiging is om onderscheid te maken tussen omgevingsrechtelijke besluiten in de mate van rechtsbescherming. Vanuit de rechtspraak is dan ook kritisch gereageerd op het voorstel. 

Het zal duidelijk zijn dat juridisch onderzoek van belang is om te doordenken wat (voorgestelde) veranderingen in de Omgevingswet betekenen voor het systeem van rechtsbescherming en de rechtspositie van burgers in onze democratische rechtstaat. Binnen mijn leerstoel lever ik met mijn onderzoek graag een bijdrage aan het huidige maatschappelijke en politieke debat over deze belangrijke vragen.