Auteur: mr. Pieter Sjoerd Wesselius
Zijn subsidies een verspilling van belastinggeld, of een nuttig instrument om belangrijke beleidsdoelen te halen? De afgelopen jaren heb ik de impact van subsidies onderzocht en ik kan aantonen dat ze een beetje van beide zijn.

Impact van subsidies
Ik onderzoek de impact van subsidies in het MKB, zowel op de ontvangers ervan als op hun concurrenten. Ik probeer in kaart te brengen wat de positieve impact is van de subsidie op het beleidsdoel (voornamelijk het stimuleren van research & development) en wat de negatieve impact is: als één onderneming een nieuwe cliënt aantrekt, betekent dit dan dat een concurrent deze cliënt verliest?

Steunmaatregelen en de AGVV
Het juridisch kader waarbinnen mijn onderzoek zich afspeelt, is het Europese Staatssteunrecht. Wanneer een steunmaatregel aan bepaalde voorwaarden voldoet, moet deze worden aangemeld bij de Europese Commissie. De steunmaatregel mag vervolgens pas worden verstrekt na goedkeuring door de Commissie. De Commissie heeft echter bepaalde steunmaatregelen bij voorbaat goedgekeurd, op basis van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV); research & development-subsidies vallen onder artikel 25 AGVV. 

Steunmaatregelen die onder de AGVV vallen hoeven niet van tevoren te worden aangemeld bij de Europese Commissie, waardoor de AGVV een aantrekkelijk instrument is voor beleidmakers. Voorwaarde is echter wel dat de steunmaatregel een ‘stimulerend effect’ heeft (artikel 6 AGVV). Met andere woorden: de steunmaatregel – of de subsidie – moet het gedrag van een onderneming veranderen. Wanneer het stimulerend effect ontbreekt, is de subsidie niet noodzakelijk en wordt effectief belastinggeld weggegooid. Immers, de onderneming zou ook zonder overheidssubsidie een bepaald project uitvoeren. Om aan het stimulerend effect te voldoen, is vereist dat een onderneming niet start met het project voordat deze de subsidie aanvraagt. Er wordt dan aangenomen dat de subsidie noodzakelijk is voor het starten van het project. 

Ik heb onderzocht of deze methode effectief is in het inschatten van een stimulerend effect. Hiervoor heb ik met ondernemers gesproken die een research & development-subsidie hebben ontvangen; daarnaast heb ik enquêtes verspreid onder zowel subsidieontvangers als ondernemers die een subsidie hebben aangevraagd, maar wiens aanvraag is geweigerd. Ik kon de ondernemers vinden door gebruik te maken van een database van Samenwerkingsverband Noord-Nederland (SNN), een subsidieverstrekkende organisatie. 

Onderzoeksresultaten
De eerste onderzoeksresultaten waren zorgwekkend. Van de vijftien ondervraagde ondernemers gaven slechts drie aan dat de subsidie noodzakelijk was voor het gerealiseerde project; voor twee ondernemers had de subsidie slechts deels een stimulerend effect, en voor zeven was er geheel geen stimulerend effect. 

Deze resultaten waren de aanleg voor nader onderzoek op grotere schaal. Hiervoor zijn honderden ondernemers benaderd met de vraag of hun ontvangen subsidie noodzakelijk was voor het starten van het project. In totaal hebben 167 ondernemers de enquête ingevuld. Van hen gaf 38% aan dat de subsidie absoluut noodzakelijk was voor het starten van het project, voor 31% had de subsidie slechts deels een stimulerend effect en 25% zou het project ook zonder subsidie zijn gestart.

Deze bevindingen zijn wederom opmerkelijk te noemen en geven een indicatie weer dat de huidige juridische methode onvoldoende zorg draagt voor het bestaan van een stimulerend effect. Echter, de gestelde vraag of ondernemingen ‘het project zouden hebben uitgevoerd zonder subsidie’ is hypothetisch. Om dit te repareren, heb ik ondernemers benaderd van wie blijkens de database van SNN hun subsidieverzoek is geweigerd. Deze groep heb ik gevraagd of zij hun project desondanks zijn gestart. Deze vraag is niet hypothetisch, maar feitelijk, waardoor de resultaten van dit deel van het onderzoek dichtbij het daadwerkelijke stimulerend effect van subsidies komen.

Van de 41 deelnemers gaven 27 aan dat zij het project hebben gestart (66%), 6 (15%) hebben het project voor een deel gestart en slechts 8 (19%) niet. Voor deze laatste groep kan worden gesteld dat de subsidie waarschijnlijk noodzakelijk was voor het initiëren van het project.

Geen causaal verband
Door het grotendeels ontbreken van een ‘positief effect’ op de subsidieontvanger (de meeste projecten waren namelijk eveneens gestart zonder subsidie), wordt het lastig een ‘negatief effect’ op de concurrenten van de subsidieontvangers te meten. Immers, de subsidie voegt niets toe aan het project, waardoor er geen causaal verband kan bestaan tussen de subsidie en een eventuele inbreuk op de concurrentiepositie van concurrenten.

Desondanks heb ik ondernemers, concurrenten van vijftien subsidieontvangers, benaderd met de vraag of de subsidie hun concurrentiepositie heeft aangetast. Van deze vijftien subsidies was er één waarbij meerdere concurrenten aangaven dat hun concurrentiepositie is aangetast door het gesubsidieerde project. Daarnaast heb ik een brede enquête verspreid onder ondernemingen met de vraag of subsidies in het verleden hun concurrentiepositie negatief hebben aangetast. Met name in de agrarische sector blijkt dit het geval.

Research & development-subsidies: noodzakelijk en stimulerend?
De belangrijkste bevinding van mijn onderzoek is het grotendeels ontbrekende stimulerend effect van research & development-subsidies. Mijns inziens kan dit relatief eenvoudig worden aangepakt, door subsidieaanvragers expliciet te vragen naar het stimulerend effect: of de subsidie daadwerkelijk noodzakelijk is voor het project. Hier hoop ik in de toekomst onderzoek naar te kunnen doen als postdoc.