Burgemeester moet geen sheriff zijn

Monden vallen open van verbazing. Dat ziet juriste Michelle Bruijn als zij buitenlandse vakgenoten vertelt over de Nederlandse aanpak van drugscriminaliteit. Ook zelf plaatst zij grote vraagtekens bij het beleid van veel burgemeesters. ‘Zij zouden niet de rol van “crime fighter” of “sheriff” moeten aannemen.’

_{Tekst: Gert Gritter, afd. Communicatie RUG / Foto’s: Hesterliena Wolthuis}

Misdaad en straf

Illegale praktijken als drugshandel of hennepteelt zijn langs twee wegen te bestrijden. Er is de lange route via het strafrecht, die eventueel leidt tot verschillende straffen als opsluiting, boete of taakstraf, al naar gelang het delict. Er is ook een korte route: via het bestuursrecht. Als er drugshandel, hennepteelt of de aanwezigheid van een handelshoeveelheid drugs wordt geconstateerd, kan een burgemeester overgaan tot tijdelijke sluiting van het pand waar zich dat voordoet. Strikt juridisch gezien is dat geen ‘echte’ straf. De direct betrokkenen die wonen of werken in het pand, ervaren de maatregel echter wel zo. Bovendien is de maatregel meestal wel degelijk als zodanig bedoeld. Ook omwonenden die hinder ondervinden van de (vermeende) illegale praktijken menen dat er door sluiting letterlijk ‘recht’ wordt gedaan.

Uniek beleid

De sluitingen vinden plaats op grond van artikel 13b Opiumwet, ook wel de Wet Damocles genoemd. Wat kan er mis zijn met dit beleid, dat nagenoeg uniek is in de wereld? Het lijkt op het eerste gezicht toch prima als een woonhuis of winkelpand een half jaar dicht moet, als zich daar een xtc-laboratorium of hennepkwekerij bevindt of als er cocaïne wordt verhandeld? Bruijn ziet dat anders. De universitair docent aan de Faculteit Rechtsgeleerdheid van de RUG promoveerde in 2021 op het proefschrift ‘The alternative war on drugs’. Net als collega’s in het buitenland blijft zij zich verbazen over deze Nederlandse praktijk, waar bestuursrecht op oneigenlijke wijze wordt ingezet als strafrecht.

Aantasting van rechten

Bruijn: ‘Met deze maatregel wordt diverse rechten van burgers aangetast. Allereerst het woonrecht. Iedereen heeft recht op een dak boven zijn hoofd, maar als jij getroffen wordt door zo’n sluiting, kom je per direct op straat te staan en moet je er zelf maar voor zorgen dat je onderdak krijgt. En niet alleen jij, maar ook je eventuele partner, kinderen en andere huisgenoten worden de dupe. Ten tweede kan deze praktijk ingrijpen in het eigendomsrecht. Dat geldt niet als je huurder, maar wel als je verhuurder of eigenaar-bewoner bent. Ten derde valt rechtsbescherming door toetsing van een onafhankelijke rechter weg, die er in het strafrecht wél is. Ja, er zijn mogelijkheden om in bezwaar en beroep te gaan, maar de sluiting treedt direct in werking. Bovendien weten de mensen om wie het gaat vaak de juridische wegen niet, als ze al vertrouwen hebben in de overheid. Daarnaast is het strafrecht omgeven door allerlei waarborgen, denk alleen al aan de onschuldpresumptie (je bent onschuldig tot het tegendeel is bewezen).’

Geen proportionaliteit

Is dat al niet zorgelijk genoeg, dan kan Bruijn nog meer bezwaren aanwijzen. ‘Het is ook nog eens zo dat de proportionaliteit in veel gevallen ontbreekt. De sluiting is vaak een “one-size-fits-all”-benadering, die geen ruimte openlaat voor nuances en verfijning. Het maakt nogal wat uit of het om een allereerste overtreding gaat of om veelplegers. Ook is er een groot verschil tussen een paar studenten die in hun vrije tijd xtc-pillen gebruiken en delen met vrienden zonder direct risico’s voor de omgeving en criminelen die een brandgevaarlijke wietplantage runnen op de zolder van een rijtjeshuis. De maatregel werkt als de botte bijl.’

Kinderen op straat gezet

Een niet minder belangrijk punt is dat de ‘goeden’ onder ‘kwaden’ kunnen lijden. In het strafrecht is het ondenkbaar dat kinderen en partners dezelfde straf moeten ondergaan als veroordeelde criminelen. Dat druist in tegen ieders gevoel van rechtvaardigheid. Bruijn: ‘Toch is dat de consequentie van gedwongen sluitingen. Zelfs jonge kinderen of zwangere vrouwen komen op straat te staan. Onschuldige medewerkers verliezen hun baan en inkomen als het winkelpand dicht gaat waar buiten hun medeweten drugs worden geproduceerd. Ik ken het geval van een echtpaar op leeftijd die hun huis uit moesten omdat hun zoon drugs dealde, terwijl zij van niets wisten. En vergeet niet: als bewoners na bijvoorbeeld een half jaar terug mogen keren in hun woning, beschouwt de hele buurt hen tot in lengte van jaren als “criminelen”. Dat stigma raak je niet meer kwijt.’

Lik-op-stuk

Het beleid wordt al jaren toegepast, ogenschijnlijk met succes. Hoe is dat te verklaren? Bruijn: ‘Dit is snel, goedkoop en eenvoudig. Voordat een zaak via het strafrecht tot een veroordeling komt, kan het jaren duren. Terwijl een sluiting via het bestuursrecht per direct kan ingaan. Het is ook stukken voordeliger, want je hebt in de meeste gevallen geen kosten voor juridische afhandeling en advocaten. En het is vooral eenvoudig. Er zijn geen ingewikkelde, tijdrovende procedures nodig, bijvoorbeeld om de rechten van de verdachten te waarborgen en te wachten op het vonnis van de rechter. Verder speelt ook de positie van de burgemeesters een rol. Zij kunnen laten zien dat ze niet “soft” zijn, maar doortastend optreden. Het maakt ze populair in de publieke opinie, die van de harde aanpak houdt.’

Effectiviteit

Alle bezwaren zouden weggewuifd kunnen worden als het beleid heel effectief was. Bruijn: ‘Maar dat weten we gewoon niet. Het is nooit onderzocht wat de effecten van de sluitingen zijn. Uit interviews die ik heb gehouden met politie en gemeenteambtenaren komt een diffuus beeld naar voren. Agenten vertelden dat buurtbewoners soms tranen in hun ogen van blijdschap hebben, als eindelijk wat gedaan wordt aan de overlast gevende drugsdealer door een sluiting. Maar het komt ook voor dat omwonenden van niets wisten totdat een pand dicht moest. Voor hen vergrootte het juist hun gevoel van onveiligheid. Daarnaast weten we niet wat er gebeurt met mensen van wie de woning is gesloten. Waar komen ze terecht en stoppen ze daadwerkelijk met hun activiteiten?’

Oplossing

Welke oplossingen heeft Bruijn om de situatie te verbeteren? ‘Burgemeesters zouden per geval moeten bekijken wat de beste oplossing is. Ze kunnen bijvoorbeeld eerst een waarschuwing geven, voordat ze overgaan tot sluiting. Ook kunnen ze een last onder dwangsom opleggen: een forse geldboete die pas geïnd wordt bij herhaalde overtreding.’ De bezwaren die Bruijn en collega-juristen al jarenlang aanvoeren, worden inmiddels breder gedeeld. De hoogste bestuursrechter (de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) heeft op 2 februari 2022 bepaald dat de evenredigheidstoets strenger moet worden getoetst door de bestuursrechter.

Tabak

Vindt Bruijn het jammer dat haar expertisegebied in de toekomst minder relevant wordt? Ze lacht: ‘Nee hoor, er blijft genoeg te onderzoeken. Ik hou me inmiddels ook bezig met de anti-rookzones die gemeenten instellen. In tegenstelling tot drugsoverlast treden burgemeesters hier juist laks op. Ze maken bij lange na niet voldoende gebruik van alle beschikbare maatregelen om het roken tegen te gaan en te streven naar een rookvrije generatie in 2040. De voornaamste prikkel lijkt hier of gemeenten aanspraak kunnen maken op subsidies… Daarnaast geloof ik niet dat de indringendere toetsing aan de evenredigheid van sluitingen ervoor zorgt dat mijn werk minder relevant wordt. Zolang drugs illegaal zijn, is er drugsgerelateerde criminaliteit en blijven burgemeesters panden sluiten. Dus werk genoeg!’