Constitutionele toetsing door de Raad van State

Kwaliteit adviezen Raad van State wisselvallig

De wetgevingsadvisering door de Raad van State is wisselvallig in de mate waarin en de wijze waarop grondwettigheidsvragen werden geadresseerd. Dat concludeert promovendus Mentko Nap, die onderzoek heeft gedaan naar de adviezen van de Raad van State.

De wetgever heeft het laatste woord bij het beoordelen van de grondwettigheid van wetten. De regering en het parlement staan er niet alleen voor: zij worden bijgestaan door de Raad van State. Aan de adviezen van dit Hoge College van Staat wordt doorgaans veel gezag toegekend. In hoeverre de Raad zijn reputatie waarmaakt, is niet geheel duidelijk. Mentko Nap geeft met zijn proefschrift antwoorden op de vraag hoe wetgevingsadvisering structureel bijdraagt aan het bewaken van de grondwettigheid van wetgeving. Hij maakte een nauwgezette analyse van een decennialange adviespraktijk over drie grondwetsbepalingen. Aan de orde komen de artikelen over onderwijsvrijheid, verdragsgoedkeuring en de positie van de gemeenteraad.

Nap concludeert enerzijds dat wetgevingsadvisering door de Raad van State bijdraagt aan het bevorderen van grondwettigheid van wetgeving doordat relevante constitutionele kwesties uitdrukkelijk en beredeneerd aan de orde zijn gesteld. De Raad van State stelt zich als gelijkwaardige en responsieve gesprekspartner op. Daardoor werd voorzien in de nodige tegenmacht in het debat over de grondwettigheid van wetsvoorstellen. De Raad van State pleegt veel gezag toe te kennen aan eerdere beslissingen van de wetgever. Daaruit, en uit de gebleken terughoudendheid in het vellen van expliciete oordelen over de grondwettigheid van voorstellen, kan worden opgemaakt dat de wetgevingsadviseur de andere deelnemers aan de constitutionele dialoog serieus neemt. Adviezen die de constitutionele bandbreedte benoemden, adequate motiveringen voor grondwetsinterpretaties bevatten en relevante precedenten in herinnering brachten, maakten het mogelijk inhoudsrijke dialogen over de betekenis van de Grondwet te voeren.

Hier staat tegenover dat Nap ook aanzienlijke tekortkomingen heeft blootgelegd in de manier waarop de Raad van State deelneemt aan de constitutionele dialoog. Deze tekortkomingen maken het bezwaarlijker bij het bewaken van de grondwettigheid van wetgeving zonder meer op het adviescollege te vertrouwen. De advisering was soms overdreven volgzaam of juist onnavolgbaar. Daarnaast vertoonden adviezen geregeld trekken van in afzondering afgestoken monologen. Waar de wetgevingsadviseur zich isoleerde van de andere deelnemers aan de dialoog of ongevoelig bleek voor relevante kritiek, betoonde het college zich een weinig constructieve gesprekspartner. Ook de wijze waarop de Raad tot grondwetsinterpretaties kwam, liet meer dan eens te wensen over.

In onderlinge samenhang geven deze bevindingen de indruk dat wetgevingsadvisering door de Raad van State in de geraadpleegde dossiers wisselvallig is in de mate waarin en de wijze waarop grondwettigheidsvragen werden geadresseerd. Bij deze stand van zaken kan de wetgever niet zonder meer afgaan op een grondwettigheidsoordeel in het advies van de Raad van State.

Proefschrift: http://hdl.handle.net/11370/3b53a96d-e486-48b9-800c-ce7b4e763af9