Nuttige lessen vormgeving waterstofbeleid na transities in landbouw en andere sectoren

Bij de invulling van het beleid om de transitie in de energievoorziening naar waterstof te realiseren, kunnen nuttige lessen worden getrokken van eerdere transities in andere sectoren, zoals in de aardgassector, de landbouw, de woningbouw en de elektriciteitssector. Deze lessen hebben met name betrekking op de vormgeving van financiële ondersteuning en de borging van publieke belangen.

Dit concluderen Daan Hulshof, Machiel Mulder en Peter Perey van het Centre for Energy Economics Research (CEER) van de Rijksuniversiteit Groningen in hun onderzoek naar de lessen die kunnen worden getrokken uit de transities die in de afgelopen decennia hebben plaatsgevonden in de landbouw, gas- en elektriciteitssector en woningbouw. In elk van deze sector stond de maatschappij voor grote opgaven. Vlak na de oorlog was er sprake van grote schaarste aan zowel voedsel als woningen. Door gericht beleid heeft de overheid hier in korte tijd maatregelen genomen die deze problemen hebben opgelost. In de gassector kwam door de vondst van het Groningen gasveld in 1959 een geheel nieuwe energiebron beschikbaar, waarna een grootscheepse verandering in de energievoorziening werd gerealiseerd. In de elektriciteitssector is de overheid al enkele decennia bezig om een transitie te realiseren van fossiele opwekking (uit kolen en gas) naar hernieuwbare opwekking (met wind en zon).

Waterstoftransitie is vergelijkbaar met eerdere transities

Bij waterstof lijkt nu een vergelijkbare situatie te bestaan. Om de klimaatdoelstellingen te halen wordt in veel landen veel verwacht van waterstof omdat deze energiedrager op velerlei manieren kan worden toegepast zonder dat daar CO2 bij vrij komt. De brede toepassing van waterstof komt echter niet van zelf van de grond, te meer daar het maken ervan nog vrij duur is. Bovendien moet er nog een infrastructuur voor transport en opslag worden ontwikkeld, en moeten gebruikers allerlei aanpassingen gaan aanbrengen om waterstof te kunnen gebruiken bij verwarming van woningen, in het vervoer en als grondstof in de industrie. Zonder overheidsondersteuning zullen deze ontwikkelingen niet gerealiseerd worden. Wanneer de overheid adequate ondersteuning geeft, kan de waterstofsector een grote stimulans worden gegeven, zo leren de ervaringen in andere sectoren.

Landbouwsubsidies leiden tot overproductie en meer milieubelasting

In de landbouwsector hebben we gezien dat via het garanderen van minimumprijzen en het verlenen van productiesubsidies, een sector sterk kan worden gestimuleerd. De ervaringen in deze sector laten echter ook zien dat het te lang doorgaan met zulke financiële ondersteuning, kan leiden tot overproductie met een groot beslag op publieke middelen en aantasting van het milieu. Kortom, wanneer het overheidsbeleid te sterk gericht is op de belangen van een bepaalde sector of techniek, zoals in de landbouw is gebeurd, bestaat het risico dat het publieke belang achter de horizon verschuift. Het is daarom belangrijk om te allen tijde gericht te blijven op het primaire publieke belang, wat in het geval van waterstof de vermindering van CO2 emissies is.

Subsidies hernieuwbare stroom leiden tot overwinsten

De vormgeving van subsidies luistert uiteraard nauw, zoals de ervaringen met de stimulering van duurzame stroom hebben laten zien. Aanvankelijk gaven de subsidies een vaste vergoeding voor stroom uit wind of zon, zonder goed rekening te houden met de precieze behoefte aan subsidie, wat leidde tot grote oversubsidiëring. Door subsidies slim te ontwerpen, bijvoorbeeld door het subsidiebedrag regelmatig aan te passen aan marktprijzen, worden zulke effecten voorkomen. De ervaringen in de elektriciteitssector laten ook zien dat de doelmatigheid van binnenlands beleid kan worden verminderd door beleidsmaatregelen in buurlanden. Door de stimulering van duurzame stroom in Duitsland, bijvoorbeeld, daalden ook de stroomprijzen in Nederland, waardoor hier meer subsidies nodig waren voor wind- en zonnestroom. Bij waterstofproductie kan dit ook gebeuren: door de buitenlandse maatregelen om waterstofproductie te stimuleren, zal de stroomprijs omhoog gaan, waardoor waterstofproductie (ook) in Nederland duurder zal worden. Het lijkt daarom meer voor de hand te liggen om waterstofproductie op Europese in plaats van op nationale schaal te stimuleren.

Hypotheekrenteaftrek leidde tot hogere woningprijzen, niet per sé meer aanbod

Het geven van financiële ondersteuning leidt overigens niet altijd tot meer aanbod, zoals we in de woningbouw hebben gezien. Via het instrument van hypotheekrenteaftrek zijn kopers jarenlang gestimuleerd om koophuizen te kopen, maar door de krapte in het aanbod, leidde deze maatregel niet zozeer tot meer aanbod, maar tot hogere koopprijzen. Deze ervaring laat zien dat het stimuleren van vraag alleen zin heeft als het aanbod flexibel kan reageren. Toegepast op de waterstofsector betekent dit dat stimulering van waterstofvraag, in bijvoorbeeld de industrie of het vervoer, alleen tot meer waterstofverbruik zal leiden, wanneer er meer groene waterstof kan worden geproduceerd, dat wil zeggen wanneer er ook meer productie van hernieuwbare stroom komt. Zolang het aanbod van groene stroom beperkt is, betekent stimulering van het gebruik van groene waterstof dat de prijzen toenemen, maar niet dat er meer groene energie bijkomt, omdat andere stroomgebruikers dan meer grijze stroom (op basis van fossiele energie) moeten gebruiken.

Landbouw en gasbeleid hadden te weinig oog voor negatieve effecten

Sterke stimulering van een sector kan leiden tot negatieve effecten elders. In de landbouw hebben we dit gezien bij de belasting van het milieu. In de gassector was een sterke nadruk op maximalisatie van opbrengsten uit het Groningen gasveld, met pas later aandacht voor de gevolgen voor de leefomgeving van de Groningers. Hieruit leren we dat het zaak is om tijdig overheidsdoelen bij te stellen wanneer zulke effecten optreden. In het geval van waterstof is het denkbaar dat een sterke stimulering van waterstofproductie, bijvoorbeeld ten behoeve van de export, zal leiden tot een sterk vergrootte uitrol van windparken, wat negatieve gevolgen kan hebben voor andere belangen op zowel land als de Noordzee.

Constante borging van publieke belangen is cruciaal

Uit het voorgaande volgt dat door een sterke gerichtheid op het bevorderen van een bepaalde bedrijfstak, het risico bestaat dat andere publieke belangen uit het oog worden verloren. Dit risico zal zich te meer voordoen wanneer het beleid wordt vormgegeven in nauw overleg tussen overheid en de betrokken sector. In met name de landbouw en de gassector was er sprake van een nauwe verwevenheid van overheid en bedrijfsleven, waardoor de particuliere belangen van het bedrijfsleven en publieke belangen eenvoudig door elkaar heen gingen lopen. Om te zorgen dat overheidsbeleid gericht blijft op de uiteindelijke publieke belangen, in het geval van waterstof de reductie van CO2 emissies, is het zaak dat de overheid op afstand blijft staan van het bedrijfsleven, niet alleen afhankelijk is van informatie die door de sector wordt aangeleverd, bijvoorbeeld voor de subsidieregelingen, en ook andere belanghebbenden bij de besluitvorming betrekt.

Voor meer informatie:

Prof. dr. Machiel Mulder: machiel.mulder@rug.nl of 06-31035729

Rapport:

Daan Hulshof, Machiel Mulder en Peter Perey (2021). Giving hydrogen a jump start; lessons learned from Dutch policies in other industries. CEER Policy Paper 9.