Voor Rijkswaterstaat blijft publiek-private samenwerking lastig

De samenwerking tussen Rijkswaterstaat en marktpartijen bij de aanleg van nieuwe snelwegen verloopt nog niet goed. De overheidsdienst probeert teveel controle te houden op het ontwerp en de aanleg, en kan zich daarbij verliezen in details. Ook marktpartijen zoals bouwbedrijven en ingenieursbureaus moeten nog wennen aan publiek-private samenwerking, waarin hen meer vrijheid en minder zekerheden geboden worden. Daardoor komen de goedkopere en creatieve oplossingen, waarvoor PPS juist bedoeld was, niet altijd tot hun recht.

Dat blijkt uit onderzoek door planoloog Sander Lenferink, die op 13 juni promoveert aan de Rijksuniversiteit Groningen. Volgens Lenferink heeft Rijkswaterstaat de afgelopen tien jaar veel geleerd over hoe het anders kan. ‘Ik zie vooruitgang, maar het kan nog beter. De dienst heeft 200 jaar lang zélf wegen ontworpen en gebouwd, en die rol zit nog altijd in de genen van Rijkswaterstaat.’

Vrijheid voor wegenbouwers

Tot een jaar of vijftien geleden werd een weg precies zo aangelegd als hij op de tekentafel van Rijkswaterstaat was ontworpen. Het was hooguit nog de vraag welk bouwbedrijf de klus in opdracht van Rijkswaterstaat mocht uitvoeren. Eind vorige eeuw ontstond het inzicht dat de kennis en ervaring van bouwbedrijven ten goede zou kunnen komen aan de kwaliteit van de wegen. Rijkswaterstaat zou meer vrijheid kunnen geven aan wegenbouwers om oplossingen te bedenken, ontwerpen uit te werken, wegen aan te leggen en ook te onderhouden. Dat leidde tot allerlei vormen van publiek-private samenwerking.

Wennen aan nieuwe rolverdeling

Hoewel zogeheten DBFM-contracten (Design Build Finance and Maintain) tussen de overheid en bouwbedrijven nu regelmatig voorkomen, moeten de betrokken partijen nog wennen aan de nieuwe rolverdeling, Lenferink. Hij onderzocht alle samenwerkingsfases bij de planning en aanleg van infrastructuur, en dat onder meer bij de aanleg van de A2-tunnel onder Maastricht, de A12 tussen Utrecht en Veenendaal en de planvorming van de toekomstige Afsluitdijk.

Lenferink: ‘Bouwers en opdrachtgever hebben sinds 2004 in de aanbesteding een concurrentiegerichte dialoog over hoe een project eruit moet komen te zien en wat er allemaal mogelijk is. Dat is goed voor het eindresultaat. Maar je ziet dat Rijkswaterstaat het niet kan laten om heel veel details vast te leggen. Daarmee wil Rijkswaterstaat controle houden over het project. De ironie is dat ze die daardoor juist kwijtraakt, want bouwers hebben in dat geval weinig ruimte voor flexibele oplossingen. Op hun beurt zijn bouwbedrijven bang om kennis in een vroeg stadium te delen met Rijkswaterstaat. Zij vrezen hun concurrentievoordeel te verliezen wanneer de kennis openbaar wordt. Dus ook aan die kant zit nog een probleem.’

Aanbestedingsprocedure grootste probleem

Lenferink onderzocht alle fases van publiek-private samenwerking. ‘De PPS in de planvormingsfase verloopt op zich goed. De angst van bouwers om hun kennis prijs te geven, zou ondervangen kunnen worden door als opdrachtgever hun ideeën als intellectueel eigendom te erkennen en hen ook op die manier te belonen, bijvoorbeeld door de ideeën in licentie te nemen. Ook de tweede fase, bij de afstemming tussen de planvorming en de aanbesteding, gaat goed, omdat er tijd en kwaliteit gewonnen wordt. Het is de fase erna, de eigenlijke aanbestedingsprocedure, waar het geschetste probleem zich vooral voordoet. Daar wordt teveel op details gelet en krijgen bouwers te weinig vrijheid.’

Verbetering zichtbaar

Langzamerhand is wel veel verbetering zichtbaar, stelt Lenferink. ‘Zo worden doorlooptijden van procedures korter en krijgen de bouwbedrijven meer gelegenheid om met oplossingen te komen. Door de nieuwe aanbestedingsvorm van de tunnel onder Maastricht is bijvoorbeeld de optie van een gestapelde tunnel (twee tunnelbuizen boven elkaar) naar boven gekomen. Daar zou Rijkswaterstaat zelf nooit opgekomen zijn.’

Lenferink verwacht dat Rijkswaterstaat de komende jaren steeds beter toegerust zal zijn om met marktpartijen samen te werken. ‘Rijkswaterstaat krijgt het steeds meer in de vingers. Langzamerhand zie je dat de ingenieurs verdwijnen en plaats maken voor juristen en bestuurskundigen. Het is zaak om daarin de balans te bewaken, want je hebt die technische kennis hard nodig om te begrijpen wat aannemers te bieden hebben. Het zou jammer zijn als Rijkswaterstaat de kans zou missen om samen met de markt zowel beter als goedkoper uit te zijn.’

Curriculum Vitae

Sander Lenferink (Tubbergen, 1984) studeerde Technische Planologie aan de faculteit Ruimtelijke Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen. Zijn onderzoek werd mede gefinancierd door Rijkswaterstaat. Momenteel is hij werkzaam aan de Radboud Universiteit in Nijmegen.