CO₂ emissions trading in the EU

Aanbevelingen om mislukte Europese emissiehandelssysteem vlot te trekken

Met het Europese Emissiehandelssysteem (het EU ETS) beogen de EU en haar lidstaten de CO2-uitstoot van de industrie fors omlaag te brengen. Het systeem werkt vooralsnog echter slecht: de CO2-prijs is laag en zet nauwelijks aan tot CO2-reductie. In zijn proefschrift legt Arnold Mulder verschillende zwaktes van het emissiehandelssysteem bloot. Tevens doet hij aanbevelingen om het emissiehandelssysteem te verbeteren. Mulder stelt dat beleidsmakers moeten zorgen voor meer prijsstabiliteit, bijvoorbeeld door het instellen van een bodemprijs en prijsplafond of door te kiezen voor een CO2-tax. Als beleidsmakers zorgdragen voor meer prijsstabiliteit kunnen bedrijven betere investeringsbeslissingen nemen. Als gevolg daarvan kan de CO2-reductie versnellen en kunnen onnodig hoge kosten worden vermeden.

Mulder analyseerde ook de interactie tussen het Europese emissiehandelssysteem en andere Europese regelgeving die bedoeld is om de duurzaamheid te bevorderen, zoals subsidies voor zonnepanelen en windmolens, de verplichting voor kolencentrales om biomassa bij te stoken en de opgelegde sluiting van kolencentrales. Hij concludeert dat de CO2-prijs binnen het emissiehandelssysteem maar liefst 50% lager is vanwege negatieve effecten die voortkomen uit deze andere goedbedoelde beleidsmaatregelen (20 i.p.v. 40 euro in 2030). De installatie van windmolens en zonnepanelen hebben daardoor geen enkele positieve impact op het klimaat. Immers, een lagere CO2-prijs stimuleert de CO2-uitstoot, waarmee elke (initiële) daling volledig teniet wordt gedaan.

Veel politici zijn zich er niet of nauwelijks van bewust dat deze negatieve interactie zo groot is, en dat klimaatwinst uitblijft. Daarmee hebben ze er volgens Mulder geen oog voor dat geld wordt verspild en dat de kracht van het EU ETS sterk wordt ondermijnd.

Mulder vat de zwaktes van het EU ETS samen in twee kernproblemen:

1) De prijsontwikkeling is te onzeker

Het EU ETS leidt tot CO2-reductie omdat het EU ETS ervoor zorgt dat de industrie moet betalen om CO2 te mogen uitstoten. Een bedrijf moet nu eerst een emissierecht kopen, voordat het CO2 mag uitstoten. Als de CO2-prijs maar hoog genoeg wordt, dan wordt een schone oplossing vanzelf aantrekkelijk. De prijs van CO2 wordt echter bepaald door de markt: bedrijven mogen handel drijven in emissierechten en zo ontstaat er een marktprijs voor het recht om CO2 uit te stoten. Hoe hoger de economische groei, hoe groter de uitstoot en hoe groter de vraag naar emissierechten. Hoge economische groei betekent dus ook een hoge CO2-prijs, en veel investeringen in groene of schone technologie. Omgekeerd zorgt lage economische groei (of zelfs krimp) voor een overschot aan emissierechten, een lage prijs en weinig investeringen.

In de praktijk heeft een producent van elektriciteit bijvoorbeeld de keuze om een kolencentrale neer te zetten of om te kiezen voor een schonere, maar duurdere, oplossing (bijvoorbeeld windmolens). In beide gevallen gaat het om een investering voor tientallen jaren, want zowel een kolencentrale als windmolens zijn voor lange tijd operationeel. Het bedrijf moet dus vooraf een goed beeld hebben van de ontwikkeling van de CO2-prijs om de juiste keuze te kunnen maken. Blijft de CO2-prijs laag, dan is de kolencentrale het meest rendabel (en zou een investering in windmolens verlieslatend zijn). Gaat de CO2-prijs omhoog, dan moet het bedrijf juist kiezen voor windmolens, en niet voor kolen.

Het probleem: het EU ETS in haar huidige vorm kan deze producent nooit de prijszekerheid geven die hij nodig heeft om een afgewogen besluit te nemen. Daarvoor is de ontwikkeling van de economische groei (en daarmee de vraag naar emissierechten) te onzeker. Het gevolg is dat veel bedrijven in de gehele EU de komende jaren veel verkeerde investeringsbeslissingen zullen nemen, en dat kost erg veel geld. De oplossing: beleidsmakers moeten zorgen voor meer prijsstabiliteit. Hierdoor weten bedrijven beter wat ze kunnen verwachten, en kunnen ze een beter afgewogen besluit nemen. Dat zou kunnen door middel van een prijsvloer en een prijsplafond, of door bijvoorbeeld te kiezen voor een CO2-belasting. Mulder laat ook zien dat het reduceren van het aantal beschikbare emissierechten niet zorgt voor een verbetering van de investeringszekerheid van investeerders. Sterker nog, de investeringsonzekerheid kan juist toenemen als beleidsmakers het aantal emissierechten reduceren. Dit terwijl een reductie van emissierechten een van de meeste gehoorde voorstellen van beleidsmakers is om het EU ETS te verbeteren. Mulder wijst nadrukkelijk naar prijsstabiliteit als een belangrijkere zwakte van het EU ETS, en stelt dat beleidsmakers zich hierop zouden moeten richten.

2) De CO2-prijs is 50% lager door interactie met andere beleidsinstrumenten

Als een consument zonnepanelen op zijn dak legt, hoeft een elektriciteitsproducent (bijvoorbeeld NUON of RWE) minder stroom te produceren in zijn centrale. Daardoor zou deze producent minder emissierechten verbruiken. Die overtollige rechten kan de producent vervolgens verkopen op de markt voor emissierechten. Daardoor daalt de CO2-prijs, wat vervolgens producenten elders in Europa aanzet om meer CO2 uit te stoten. Netto levert de investering in zonnepanelen van de consument daardoor geen klimaatwinst op. Wel zorgt de investering ervoor dat de CO2-prijs zakt, waardoor de industrie minder hoeft te betalen voor haar uitstoot (en dus meer zal uitstoten).

In zijn proefschrift laat Mulder zien dat de CO2-prijs in Europa vanwege dit effect zo’n 50% lager ligt dan hij zou kunnen zijn (20 i.p.v. 40 euro in 2030). Het gaat daarbij niet alleen om subsidies voor zonnepanelen, maar om een reeks aan maatregelen die (naast het EU ETS) tot gevolg hebben dat de CO2-uitstoot daalt. Te denken valt aan de verplichting om biomassa bij te stoken in kolencentrales, de verplichte sluiting van kolencentrales, subsidies voor windmolens, maatregelen om isolatie te verbeteren, etc. Uiteraard hebben deze maatregelen allen een nobel doel (vermindering van de uitstoot), maar omdat beleidsmakers allereerst hebben gekozen voor het EU ETS zouden politici heel terughoudend moeten zijn met dit soort alternatieve maatregelen en ‘de markt haar werk moeten laten doen’.

Mulder adviseert daarom om het aantal beleidsdoelen te verminderen. Nu streven politici parallel verschillende doelen na (meer renewables, minder uitstoot, hogere energie-efficiëntie, etc). Hoe meer doelen, hoe meer instrumenten nodig zijn om deze doelen te bereiken, hoe meer interactie en hoe lager de CO2-prijs. Het is beter om één doel na te streven: minder CO2-uitstoot. En om daar vervolgens één instrument voor te gebruiken: het EU ETS. Dat leidt tot geen (of weinig) interactie en een substantieel hogere CO2-prijs. De hogere CO2-prijs leidt vervolgens vanzelf tot meer renewables en hogere energie-efficiëntie, zonder dat daar een extra beleidsinstrument (of publiek geld) voor nodig is.

Arnold Mulder studeerde International Economics & Business. Hij verrichtte zijn promotieonderzoek aan de afdeling Global Economics and Management van de Faculteit Economie en Bedrijfskunde.

Proefschrift: http://hdl.handle.net/11370/8c5fb9e2-5808-4f4f-a687-2a110fd51326